注册资本登记制度改革的几点认识

清华大学法学院教授 施天涛

        一、注册资本登记制度改革意义重大

        传统公司法对公司资本采取强制干预的法律政策在很大程度上损害了投资者的积极性，增加了企业的融资难度，干扰了企业的自主经营权，违反了市场经济规律。有鉴于此，上个世纪以来，在世界范围内掀起了一场公司资本制度改革运动，放松了对公司资本的管制，降低了市场主体准入门槛。

        我国1993年颁布的《公司法》对注册资本登记制度的规定非常严格。它不仅规定了很高的注册资本最低限额，而且规定了注册资本实缴制。经过10余年的践行，1993年《公司法》暴露出来的弊端越来越明显，改革不合理的注册资本登记制度势在必行。2005年我国《公司法》获得了一次较大的修正。它不仅较大幅度地降低了注册资本的最低限额，同时也改革了注册资本的缴纳制，由一次性足额实缴改为分期缴纳。但2005年《公司法》依然维持了公司资本的法定限制，政府干预因素依然很强，设立公司依然很困难，企业自主权依然受到很大约束，市场机制依然未能充分发挥。特别是中小微型企业生存和发展空间受限，遏制了广大社会公众的投资热情和积极性。因此，注册资本登记制度改革仍然需要继续向纵深推进。实际上，理论界和有关主管部门对注册资本登记制度改革的探索一直在进行，一些地方（如深圳、珠海）实施了改革试验。2013年10月25日，国务院部署推进注册资本登记制度改革五项措施，明令废除注册资本最低限额；资本缴纳改实缴制为认缴制，不再限制股东或者发起人首次缴纳数额以及分期缴纳期限；放宽了对公司住所的登记要求，由地方政府根据情况而定；将公司年度检验制改为年度报告制；推行企业诚信制度建设，包括建立信用信息公示平台。这些措施是公司资本与登记制度改革的重大举措，并获得了迅速的立法响应。2013年12月28日，全国人大常务委员会通过了《公司法》修正案，对相应的资本与登记制度进行了修改，通过立法形式巩固了改革成果，为我国市场经济的进一步发展奠定了坚实的法律基础。

        2013年修正的《公司法》解决了长期以来一直存在的企业设立难的困境，有利于降低投资者创业成本，刺激投资积极性；有利于降低企业融资成本并提高企业资金使用效率；有利于新技术、新产业、新业态等新兴生产力的发展；有利于创造更多的就业与创业机会。

        二、废除注册资本最低限额要求与交易安全保障

        注册资本最低限额是法律为公司资本设定的一道底线，它是公司设立的必要条件。立法者期望通过这一底线设置为公司清偿能力提供担保。但这一期望不仅未能有效实现，而且使得许多弱小投资者无法利用公司这种现代企业组织形式开展商业活动。譬如，对于设立一家普通股份有限责任公司而言，无论是1993年《公司法》要求的1000万元的最低资本金，还是2005年《公司法》要求的500万元的最低资本金，都超过了普通百姓的承受能力。又如，2005年《公司法》承认了“一人有限责任公司”，原本是为了更加方便地满足弱小投资者的需求，但却规定了10万元的最低资本金，违背了法律承认一人公司的真义。

        废除了注册资本的最低限额要求，公司的注册资本相应地体现为在公司登记机关登记的全体股东或者发起人认缴或者认购的出资总额或者股本总额。废除注册资本最低限额要求，并非不需要注册资本，而是对于设立公司到底需要多少资本应由当事人自主决定，法律不再强行干预。譬如，根据2005年《公司法》，设立有限责任公司的最低注册资本限额为3万元人民币，似乎很低。但问题的症结在于，它依然受制于法律管制，而不是由当事人自主决定投资。在废除注册资本最低限额要求的情况下，有人担心容易出现“皮包公司”（如公司的注册资本只有“名义资本”或者出现“一元钱公司”）并引发公司欺诈，其实这种担心是没有必要的。

        公司的注册资本是投资者根据公司所从事的生产经营活动需要投入的必要启动资金。如果投资项目所需资金数额较大，股东或者发起人就需要投入较多的资金，公司的注册资本总额也就较大；如果投资项目所需资金数额较小，股东或者发起人只需投入较少资金，公司的注册资本也就较小。如果公司设立时暂时无须投入资金，股东或者发起人仅仅为了设立公司而投入名义资本金或者“一元钱”资本金，“白手起家”也无不妥。尤其是对于刚开始创业的弱小群体而言，最低注册资本限额要求的废除无疑为他们提供了制度支持和情感激励。退一步讲，即使有些投资者利用法律提供的这种制度优惠意图从事欺诈活动，也是一个可由市场机制自身解决的问题。公司的注册资本是公示的，为公众知晓，交易相对人在明知交易对手资本羸弱的情形下自然应当有足够的理性来判断是否与之发生交易。很显然，法律代替不了当事人，政府无力包揽市场交易。

        公司的注册资本对于公司的清偿能力确实有一定的保障作用，但问题是，传统法律对公司资本这一作用的认识存在一定误解，并夸大了这一作用。公司的注册资本在登记意义上是一种静止的概念，它仅仅在法律观念上存在。公司一旦成立，注册资本即转换为公司资产，公司资产是动态的，它将随着公司的生产经营活动的展开而发生变化。如果公司经营管理得法，公司资产就会增加；如果公司发生亏损，公司资产就会减少。然而，公司的注册资本却始终保持不变，除非公司再次通过法定程序增加或者减少资本。

        公司资产才是公司清偿能力的真正体现。法律应该关注的是公司资产问题，即应关注在公司的经营管理活动中如何保障公司资产的保值增值。如果法律仅仅着眼于公司资本，不仅不能保障公司的清偿能力，反而会增加公司设立负担。公司法的重要功能之一就是采取措施保障公司资产和交易安全。譬如强化公司治理，在健全的公司治理结构下建立有效的内控机制，包括关联交易制度、大股东和实际控人制度、重大资产处置制度、内部审计制度以及信息披露制度等；保障公司遵守正常的运作和决策程式；股东应当正当行使权利，如果股东滥用股东权利损害公司或者其他股东利益，或者滥用公司法人独立地位和股东有限责任损害公司债权人利益，股东应当对公司、其他股东或者债权人承担责任；建立健全公司财务会计制度等。

        应当注意的是，2013年修正的《公司法》取消了对注册资本最低限额的管制，仅仅针对的是从事普通业务的商事公司而言，并不包括从事特殊业务的公司，如商业银行等金融机构，以及从事其他须经特别许可业务的机构，法律并未取消对这类公司或者机构的资本管制。这是因为，这类公司或者机构所从事的业务可能涉及社会公众利益，可能涉及自然资源统筹调配，可能涉及国家公共安全，因而法律必须介入并需要对之施加必要的管制，各国法制概莫如此。

        三、改实缴制为认缴制与虚假出资的责任机制

        在我国公司法中，实缴制具有特殊的含义，在不同资本制度中其意义也有差别。譬如，根据1993年《公司法》要求，股东或者发起人应当足额缴纳公司章程中规定的各自认缴的出资额或者全部股款。这是一种最为严厉的实缴制。2005年《公司法》虽然在一定程度上放松了对资本缴纳的管制，但依然是一种法定资本制，这体现在它对首期缴纳的数额以及分期缴纳的期限作了限制，而且对一人公司采取一次性足额缴纳。与实缴资本制相对应，旧《公司法》要求股东缴纳出资或者发起人缴纳股款后须经验资机构进行验资并在公司登记时向登记机关提交验资证明。由此可见，实缴制与强制验资要求共为一体。

        2013年修正的《公司法》放弃了出资缴纳的实缴制，改为认缴制。这意味着股东或者发起人可根据公司章程确定的出资总额或者股本总额自行认缴或者认购各自的出资或者股份，对于其认缴的出资或者认购的股份，只需要按照公司章程的规定缴纳即可。如果公司章程规定的是一次性足额缴纳，股东或者发起人就应该在规定的期限内一次性足额缴纳；如果公司章程规定的是分期缴纳，股东或者发起人就应当根据公司章程规定的期次和数额分期缴纳。由此可见，实缴制与认缴制的根本区别依然在于是否存在法律干预因素。认缴制排除了法律强制干预因素，注册资本如何缴纳由当事人通过公司章程自行决定。登记机关不再过问出资的缴纳，自然也就无需验资和提交验资证明。

        有人担心，在实行认缴制后，登记机关不再过问出资的缴纳，且不要求提交验资证明，是否会纵容虚假出资？对此，我们必须有一个正确的认识：无论是实缴制还是认缴制，股东或者发起人所认缴的出资都应当实际缴纳。股东或者发起人的认缴行为是对公司和其他股东以及社会公众的一种承诺，这种承诺具有法律意义，如不履行这种承诺，则构成违约，需要承担民事赔偿责任，公司、其他股东以及债权人均可对之主张权利，且不受时效限制。因该种背信行为性质上构成欺诈，如果情节严重，还可能承担行政处罚责任和刑事处罚责任。由此可见，出资的缴纳原本就无需登记机关过问，改实缴制为认缴制无非是废除了多余的赘瘤而已。所以说，虚假出资与实缴制还是认缴制并不存在必然联系。在现实社会中，无论是实行实缴制还是认缴制，虚假出资现象均不可避免。过去二十多年经验表明，在实缴制的情况下虚假出资恰恰非常严重。当事人为了满足设立公司的法定资本要求和登记机关的验资要求，往往与公司或者验资机构串通，提供虚假验资证明，导致虚假出资或者抽逃出资现象屡禁不止。在某种意义上可以说制度催生了虚假，正是因为法律设定了较高的门槛和要求，才导致实践中普遍存在虚假出资或者抽逃出资现象。资本制度改革后认缴制的实行至少消除了虚假出资的制度性因素，我们相信在实行认缴制的情况下虚假出资现象会大大减少。当然一些投资者的非诚信虚假出资也会发生，但这是市场交易中难以根除的现象。如前所述，只要法律存在着足够的责任制度即可。实践中也可能会出现一些投资者滥用认缴制的制度优惠对缴纳期限做出不合理的安排，譬如出现公司章程规定出资的缴纳期限为一百年等极端情形。废除实缴制的真正含义是为了方便公司设立，在登记注册时登记机关不过问出资的缴纳，但公司设立后工商机关并未放弃对出资缴纳的监管。根据国务院改革措施要求，过去实行的年检制度已经改为年报制度，公司须经由信用信息公示平台公开年度报告，其中出资的缴纳情况就是重要的披露内容之一。交易相对人在明知交易对手未按期缴纳出资或者对出资缴纳做出非正常安排的情形下，自然应当有足够的理性来判断是否与之交易。同时，工商机关可将此类非正常行为识别为经营异常行为，将其与有其他违规行为的市场主体列入 “黑名单”，通过信息公示平台公之于众，使其“一处违规，处处受限”，提高企业“失信成本”。

        上述认缴制仅适用于发起设立的股份有限公司，而不适用于募集设立的股份有限公司。2013年修正的《公司法》仍然保留了旧《公司法》的规定，即股份有限公司采取募集方式设立的，注册资本为在公司登记机关登记的实收股本总额。此外，对于特殊公司或者机构实行实缴制的，公司的注册资本仍然体现为公司登记机关登记的实收资本。与此实缴制相适应，股东缴纳出资或者发起人缴纳股款后依然应当进行验资并提交验资证明。

        四、注册资本登记制度改革后的持续监管

        废除注册资本最低限额要求，注册资本实缴制改为认缴制，并非意味着主管机关放弃对公司的监管，而是不应将之与公司设立登记捆绑在一起。这就需要将主体登记与运营监管加以区分，使之相互分离。在放宽主体登记管制的情况下，强化运营监管，这是一种后登记监管。同时改变传统的政府包揽式监管模式，采用更加符合市场规则的监管方式。

        此次改革是一项系统工程，不仅仅是工商机关一家之事。对企业和市场而言，应加强行业协会的自律管理；对投资者、债权人和社会公众而言，应提高自我风险防范意识和自我保护能力。同时还应加强司法部门处理投资纠纷和瑕疵出资等问题的能力和效率，更加有效地保护投资者和企业以及社会公众的合法权益。